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Wynne Godley: Maastricht et tout ça

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Wynne Godley  (1926-2010) était un économiste britannique. Il a prédit que le boom économique de 1973-1974 se terminerait et que le chômage atteindrait 3 millions dans les années 1980. En 1992, il a averti que sans une politique fiscale commune pour remplacer les mouvements de devises, il y aura des problèmes avec l'union monétaire en Europe. En 1998, il a été l'un des premiers à signaler que le déséquilibre croissant de l'économie mondiale, alimenté par l'essor de la dette du secteur privé américain, était insoutenable, et mènera au krach.

En 1992, lorsqu'il a publié «Maastricht and All That», que je traduis plus loin, le terme «zone euro» n'était pas encore connu. On a parlé de la "communauté économique et monétaire". L'article a été rédigé après le premier et infructueux référendum danois au sujet de la ratification du traité de Maastricht.

Maastricht and All That

Beaucoup de gens à travers l'Europe ont soudainement réalisé qu'ils ne savaient pratiquement rien du Traité de Maastricht , tout en sentant qu'il pouvait changer leur vie. Leur inquiétude légitime a poussé Jacques Delors à déclarer que les opinions des gens ordinaires devraient à l'avenir faire l'objet d'une consultation plus sensible. Il aurait pu y penser avant.

Bien que je soutienne le mouvement vers l'intégration politique en Europe, je pense que les propositions de Maastricht en tant que telles sont sérieusement défectueuses, et que la discussion publique à leur sujet a été curieusement appauvrie. Avec un rejet danois, un quasi-accident en France, et l'existence même du mécanisme de taux de change européen (MCE), remis en question après les déprédations des marchés des changes (1), c'est un bon moment pour faire le point.

L'idée centrale du traité de Maastricht est que les pays de la CE devraient évoluer vers une union économique et monétaire, avec une monnaie unique gérée par une banque centrale indépendante. Mais comment se déroule le reste de la politique économique? Comme le traité ne propose pas de nouvelles institutions autres qu'une banque européenne, ses parrains doivent supposer que rien de plus n'est nécessaire. Mais cela ne pourrait être correct que si les économies modernes étaient des systèmes autoréglables qui ne nécessitaient aucune gestion.

Je suis amené à la conclusion qu'un tel point de vue — à savoir que les économies sont des organismes autorégulateurs qui, en aucune circonstance, n'ont besoin d'aucune gestion — a effectivement déterminé la manière dont le traité de Maastricht a été conçu. C'est une version grossière et extrême de la vision qui constitue depuis longtemps la sagesse conventionnelle de l'Europe (mais pas celle des Etats-Unis ou du Japon) que les gouvernements sont incapables et ne devraient donc pas essayer d'atteindre les objectifs traditionnels de développement économique, telles que la croissance et le plein emploi. Selon ce point de vue, tout ce qui peut légitimement être fait est de contrôler la masse monétaire et d'équilibrer le budget. Il a fallu un groupe composé en grande partie de banquiers (le Comité Delors) pour conclure qu'une banque centrale indépendante était la seule institution supranationale nécessaire pour diriger une Europe intégrée et supranationale.

Mais il y a beaucoup plus à tout cela. Il faut souligner au départ que l'établissement d'une monnaie unique dans la CE mettrait effectivement fin à la souveraineté des nations qui la composent et à leur pouvoir de prendre des mesures indépendantes sur des questions majeures. Comme M. Tim Congdon l'a fait valoir de façon très convaincante, le pouvoir d'émettre son propre argent, de rédiger des projets sur sa propre banque centrale, est le principal élément qui définit l'indépendance nationale. Si un pays abandonne ou perd ce pouvoir, il acquiert le statut d'autorité locale ou de colonie. Les autorités locales et les régions ne peuvent évidemment pas dévaluer. Mais ils perdent aussi le pouvoir de financer les déficits grâce à la création de monnaie tandis que d'autres méthodes de financement sont soumises à une réglementation centrale. Ils ne peuvent pas non plus changer les taux d'intérêt. Comme les autorités locales ne possèdent aucun des instruments de la politique macro-économique, leur choix politique se limite à des questions relativement mineures - un peu plus d'éducation ici, un peu moins d'infrastructures là-bas. Je pense que lorsque Jacques Delors met un nouvel accent sur le principe de «subsidiarité», il ne fait que nous dire que nous serons autorisés à prendre des décisions sur un plus grand nombre de questions relativement sans importance. Peut-être qu'il nous laissera avoir des concombres bouclés après tout. Grosse affaire!

Permettez-moi d'exprimer un point de vue différent. Je pense que le gouvernement central de tout État souverain devrait s'efforcer tout le temps de déterminer le niveau optimal de l'offre publique, le fardeau fiscal correct, la répartition correcte des dépenses entre les exigences concurrentes, ainsi que la juste répartition des charges. Il doit également déterminer dans quelle mesure tout écart entre les dépenses et la fiscalité est financé par la banque centrale — par emprunts, et à quelles conditions. La façon dont les gouvernements décident de toutes ces questions (et d'autres) et la qualité du leadership qu'ils peuvent déployer déterminent, en interaction avec les décisions des particuliers, des entreprises et des étrangers, des facteurs tels que les taux d'intérêt, le taux de change, le taux d'inflation, le taux de croissance et le taux de chômage. Il influera aussi profondément sur la distribution des revenus et des richesses, non seulement entre les individus, mais aussi entre des régions entières, en aidant ceux qui sont affectés par les changements structurels.

Presque rien de simple ne peut être dit à propos de l'utilisation de ces instruments, avec toutes leurs interdépendances, pour promouvoir le bien-être d'une nation et pour la protéger ainsi des chocs de toutes sortes auxquels elle sera inévitablement soumise. Cela n'a qu'une signification limitée, par exemple, de dire que les budgets doivent toujours être équilibrés, lorsqu'un budget équilibré avec des dépenses et une fiscalité de 40% du PIB aurait un impact différent (et beaucoup plus expansionniste) qu'un budget équilibré à 10%. Pour imaginer la complexité et l'importance des décisions macro-économiques d'un gouvernement, il suffit de se demander quelle serait la réponse appropriée, en termes de politique budgétaire, monétaire et de change, pour un pays sur le point de produire de grandes quantités de pétrole, lors d'une augmentation quadruple du prix du pétrole. Aurait-il eu raison de ne rien faire ? Et il ne faut pas non plus oublier qu'en périodes de très grande crise, il peut même être approprié qu'un gouvernement central pèche contre le Saint-Esprit de toutes les banques centrales et invoque une «taxe inflationniste» - s'appropriant délibérément les ressources en réduisant, par l'inflation, la valeur réelle de la richesse d'une nation.

Je récite tout ceci pour suggérer, non pas que la souveraineté ne doive pas être abandonnée dans la noble cause de l'intégration européenne, mais que si toutes ces fonctions sont abandonnées par des gouvernements individuels, elles doivent simplement être assumées par une autre autorité. L'incroyable lacune du programme de Maastricht est que, bien qu'il contienne un plan directeur pour la mise en place et le fonctionnement d'une banque centrale indépendante, il n'existe aucun plan analogique, en termes communautaires, d'un gouvernement central (fédéral). Or il faudrait bien disposer d'un système d'institutions qui remplisse au niveau communautaire toutes ces fonctions qui, actuellement, sont exercées par les gouvernements centraux de chaque pays membre.

La contrepartie de l'abandon de la souveraineté devrait être que les nations composantes soient constituées en une fédération à laquelle leur souveraineté est confiée. Et le système fédéral, ou le gouvernement, comme il vaudrait mieux l'appeler, devrait exercer toutes ces fonctions, que j'ai brièvement décrit plus haut, par rapport à ses membres et au monde extérieur.

Prenons deux exemples importants de ce qu'un gouvernement fédéral, responsable d'un budget fédéral, devrait faire.

Les pays européens sont actuellement enfermés dans une grave récession. En l'état actuel des choses, d'autant plus que les économies des États-Unis et du Japon sont également en perte de vitesse, il est très difficile de savoir si une reprise significative aura lieu. Les implications politiques de cela deviennent effrayantes. L'interdépendance des économies européennes est déjà si grande qu'aucun pays, à l'exception théorique de l'Allemagne, ne se sent capable de mener seul des politiques expansionnistes, car il rencontrerait vite la contrainte de la balance de paiement. La situation actuelle crie à haute voix pour une reflation coordonnée, mais il n'existe ni institutions ni cadre qui conduiraient à ce résultat. Il faut admettre franchement que si la dépression prenait vraiment un sérieux tournant - par exemple, si le taux de chômage remontait à 20-25% caractéristique des années 30 - les pays individuels exerceraient tôt ou tard leur droit souverain de déclarer que l'intégration est un désastre, et recouriraient aux contrôles et à la protection des changes - une "économie de siège" si vous voulez. Cela reviendrait à revivre la période d'entre-deux-guerres.

S'il existait une union économique et monétaire, dans laquelle le pouvoir d'agir de façon indépendante avait été effectivement aboli, une reflation «coordonnée» du type dont on a si besoin maintenant ne pourrait être entreprise que par un gouvernement fédéral européen. Sans une telle institution, l'Union économique et monétaire  (l'UEM) empêcherait juste les pays d'agir efficacement, et ne mettrait rien à sa place.

Un autre rôle important que doit accomplir tout gouvernement central est de mettre en place un filet de sécurité pour les régions qui sont en détresse pour des raisons structurelles - en raison du déclin de certaines industries, par exemple, ou de certains changements démographiques défavorables sur le plan économique. À l'heure actuelle, cela se produit dans le cours naturel des événements, sans que personne ne s'en aperçoive vraiment, parce que les prestations publiques (la santé, l'éducation, les pensions et les taux de chômage) et un fardeau fiscal commun sont généralement institués dans tous les domaines. Par conséquent, si une région subit un déclin structurel, le système fiscal génère automatiquement des transferts en faveur de celle-ci. In extremis, une région qui ne pourrait rien produire ne mourrait pas de faim parce qu'elle recevrait des pensions, des allocations de chômage et les revenus des fonctionnaires.

Que se passerait-il si un pays entier - une «région» potentielle dans une communauté pleinement intégrée - subissait un revers structurel? Tant qu'il s'agit d'un état souverain, il peut dévaluer sa monnaie. Il peut alors commercer avec succès, et postuler au plein emploi à condition que son peuple accepte la réduction nécessaire de ses revenus réels. Avec une union économique et monétaire, ce recours est évidemment interdit, et ses perspectives sont sombres, à moins de prendre des dispositions fédérales qui remplissent un rôle redistributif. Comme il a été clairement reconnu dans le rapport MacDougall publié en 1977, il doit y avoir une contrepartie (un quid pro quo) à l'abandon du droit à dévaluer sous la forme d'une redistribution fiscale. Certains auteurs (tels que Samuel Brittan et Sir Douglas Hague) ont sérieusement suggéré que l'UEM, en abolissant l'exigence de la balance des paiements sous sa forme actuelle, abolirait le problème, là où il existe, d'un échec persistant sur les marchés mondiaux. Mais comme l'a souligné le professeur Martin Feldstein dans un article important dans The Economist (13 juin 1992), cet argument est très dangereusement erroné. Si un pays ou une région n'a pas le pouvoir de dévaluer, et s'il/elle n'est pas bénéficiaire d'un système de péréquation fiscale, rien ne l'empêche de subir un processus de déclin cumulatif et terminal conduisant finalement à l'émigration comme seule alternative à la pauvreté ou à la famine. Je sympathise avec la position de ceux (comme Margaret Thatcher) qui, face à la perte de souveraineté, souhaitent quitter le train de l'UEM. Je sympathise également avec ceux qui cherchent l'intégration sous la juridiction d'une sorte de constitution fédérale avec un budget fédéral beaucoup plus important que celui de la Communauté. Ce que je trouve totalement déroutant, c'est la position de ceux qui visent l'union économique et monétaire sans la création de nouvelles institutions politiques (à part une nouvelle banque centrale), et qui sont horrifiés en entendant les mot «fédéral» ou «fédéralisme». C'est la position actuellement adoptée par le gouvernement et par la plupart de ceux qui participent au débat public.

Wynne Godley
Département d'économie appliquée, Université de Cambridge
8 octobre 1992


(1) L'incertitude au sujet des référendums danois et français a été l'une des causes de la tourmente sur les marchés des changes en septembre 1992, qui a conduit à l'expulsion de la livre britannique du mécanisme de change.

Sources:
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